政策解读 |《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 重点内容解读_思普企业-政府投融资平台企业大数据服务供应商
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    2019-07-12 11:52| 查看:

    转自:中建一局投资公司法律合规部


    2019年6月10日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》在严控地方政府隐性债务的前提要求下,为发挥地方政府专项债对经济持续健康发展的支持作用,通过推进专项债及市场化融资管理,引导财政、货币、投资等政策为重大项目提供合理融资需求。对《通知》重点内容的摘要及解读如下:
     
    一、《通知》重点内容
     
    1、总体要求和基本原则
     
    (1)严控地方政府隐性债务
     
    (2)积极的财政政策要加力提效,充分发挥专项债券作用,支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目;金融机构按商业化原则依法合规保障重大项目合理融资需求。
     
    (3)选准选好专项债券项目,支持重大在建工程,优先解决必要在建项目后续融资。
     
    (4)专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡。
     
    2、专项债券项目融资工作
     
    (1)金融支持专项债券项目标准。依法合规。对没有收益的重大项目,通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目,由地方政府发行专项债券融资;收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入(包括交通票款收入等),且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目,可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
     
    (2)金融机构提供配套融资支持。实行企业化经营管理的项目,鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券,支持符合标准的专项债券项目。
     
    (3)将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。(约束条件)符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目,在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,(结果)允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。(原则)地方政府要按照一一对应原则,将专项债券严格落实到实体政府投资项目,(禁止)不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源,不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆。
     
    (4)到期债务偿还责任。省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。组合使用专项债券和市场化融资的项目,项目收入实行分账管理。a、项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入纳入政府性基金预算管理;b、项目单位对市场化融资承担全部偿还责任,开立监管账户,及时足额归集至监管账户。
     
    市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。
     
    3、专项债券管理及配套措施
     
    (1)地方政府要加大向金融机构推介符合标准专项债券项目力度,金融管理部门积极配合,按照商业化原则,加快专项债券推介项目落地
     
    (2)专项债券项目融资与偿债能力相匹配。地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估,需要金融机构市场化融资支持的,地方政府指导项目单位比照开展工作。金融机构严格审核,在偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源的前提下,对符合条件的重大项目予以支持,自主决策是否提供融资及具体融资数量并自担风险。
     
    (3)信用评级和差别定价。推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设,形成地方政府债券统计数据库,支持市场机构独立评级,合理形成市场化的信用利差。加快建立地方政府信用评级体系,加强地方政府债务风险评估和预警结果在金融监管等方面的应用。
     
    (4)提升地方政府债券发行定价市场化程度,促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。严禁地方政府及其部门通过金融机构排名、财政资金存放、设立信贷目标等方式,直接或间接向金融机构施压。
     
    (5)地方政府债券投资群体。鼓励和引导银行、保险、基金、社保基金等机构投资者和个人投资者参与投资。适时研究储蓄式地方政府债券。鼓励资管产品等非法人投资者增加地方政府债券投资。利用证券交易所提高地方政府债券的便利性。推出地方政府债券交易型开放式指数基金
     
    (6)提高长期专项债券期限比例。专项债券期限原则上与项目期限相匹配。逐步提高长期债券发行占比,对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目,鼓励发行10年期以上的长期专项债券。组合使用专项债券和市场化融资的项目,专项债券、市场化融资期限与项目期限保持一致。再融资专项债券期限,原则上与同一项目剩余期限相匹配。完善专项债券本金偿还方式,在到期一次性偿还本金方式基础上,鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式。
     
    (7)加快专项债券发行使用进度。对预算拟安排新增专项债券的项目通过先行调度库款的办法,加快项目建设进度,债券发行后及时回补。各地力争当年9月底前发行完毕
     
    4、重大项目融资
     
    (1)支持重大项目市场化融资。对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目,包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目,以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目,金融机构可按照商业化原则自主决策。
     
    (2)合理保障必要在建项目后续融资。在严格依法解除违法违规担保关系的基础上,对存量隐性债务中的必要在建项目,允许融资平台公司不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资,避免出现工程烂尾。鼓励地方政府合法合规增信,通过补充有效抵质押物或由第三方担保机构担保等方式,保障债权人合法权益。 
     
    (3)多渠道筹集重大项目资本金。鼓励地方政府通过统筹年度预算收入、上级转移支付、结转结余资金,以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许地方政府使用各类财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金,鼓励地方政府将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。 
     
      5、加强组织保障
     
    (1)严格落实工作责任。省级政府对组合使用专项债券和市场化融资的项目建立事前评审和批准机制,对允许专项债券作为资本金的项目要重点评估论证地方各级政府负责组织制定本级专项债券项目预期收益与融资平衡方案。金融机构按照商业化原则自主决策给予融资支持。
     
    (2)推进债券项目公开。依托全国统一的集中信息公开平台,加快推进专项债券项目库公开,对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开,支持金融机构开展授信风险评估。
     
    (3)建立正向激励机制。将做好专项债券发行及项目配套融资工作、加快专项债券发行使用进度与全年专项债券额度分配挂钩,对专项债券发行使用进度较快的地区予以适当倾斜支持。适当提高地方政府债券作为信贷政策支持再贷款担保品的质押率,进一步提高金融机构持有地方政府债券的积极性。
     
    (4)依法合规予以免责。谁举债谁负责、谁融资谁负责。对第四条第一款支持的重大项目,凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的,也不认定为隐性债务问责情形。
     
    二、重点内容解读
     
    根据财政部发布的《2019年5月地方政府债券发行情况》数据,2019年专项债务限额为21500亿元,截止5月份专项债券已发行8598亿元,占全年限额的40%。国家统计局数据,今年1-4月份全国基础设施投资(不含电力、热力、燃气及水生产和供应业)同比增长4.4%,增速与1-3月份持平。其中,水利管理业投资下降4.9%,降幅收窄0.6个百分点;公共设施管理业投资下降0.4%,降幅收窄0.2个百分点;道路运输业投资增长7%,增速回落3.5个百分点;铁路运输业投资增长12.3%,增速提高1.3个百分点。此背景下出台《通知》,对于充分利用本年度专项债限额和利用市场化融资、增加有效投资、推进在建项目实施具有重要意义。
     
    1、《通知》对在建项目在满足一定条件下给予财政、货币政策支持
     
    在财政政策方面,《通知》对于“有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目”、“重大在建工程建设和补短板项目”、“必要在建项目”通过地方政府专项债方式予以支持,尽快形成实物工作量,防止形成“半拉子”工程。结合专项债的政策要求,虽《通知》对“在建工程建设和补短板项目”和“必要在建项目”未提及项目收益属性要求,但结合专项债政策要求,上述在建项目进行专项债融资的前提应当是项目有一定收益,具备相应发债条件。
     
    在货币政策方面,《通知》要求金融机构对在满足一定条件下的“基础设施项目”和“存量隐形债务中的必要在建项目”提供融资支持。具体而言,“基础设施项目”应符合以下条件之一:(1)项目公司实施企业化经营管理且有经营性收益;或(2)纳入“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目;或(3)发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目。“存量隐形债务中的必要在建项目”应同时符合以下条件:(1)依法解除违法违规担保关系,如地方政府提供增信,应通过补充有效抵质押物或由第三方担保机构(含政府出资的融资担保公司)担保等方式提供担保;(2)不扩大建设规模;(3)防范风险。
     
    《通知》要求对在建项目从财政、货币政策方面给予支持,但应满足一定条件,相关社会资本投资人可结合《通知》要求对不符规定之处进行相应整改,以满足融资政策支持条件。
     
    2、《通知》原则规定了“专项债配套市场化融资项目”的标准和政策支持
     
    《通知》将重大项目按照是否有收益分为三种,即“没有收益的重大项目”、“有一定收益的重大项目”和“收益自平衡的重大项目”,三种分类对应不同的投融资方式。对于“没有收益的重大项目”,通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持;对于“有一定收益的重大项目”,由地方政府发行专项债券融资(即普通专项债);对于“收益自平衡的重大项目”,偿还专项债券(即项目收益专项债)本息后仍有剩余专项收入的,可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
     
    《通知》标题中“项目配套融资”即指“收益自平衡的重大项目”形式下的市场化融资模式,主要指银行项目贷款和保险机构提供的中长期融资支持。从政策发展历史来看,以往关于专项债的文件内在逻辑在于专项债项目“自成体系”,政府发行专项债后可通过招标施工总承包完成项目建设,不需要再有社会资本投融资,而《通知》则将专项债和市场化融资结合起来,定义了“专项债配套市场化融资项目”,由社会资本方进行市场化融资,为社会资本方以投融资方式参与专项债项目开辟了道路。
     
    从《通知》行文中可以总结出“专项债配套市场化融资项目”推进的条件主要有:(1)专项债融资及偿还主体为地方政府,市场化融资及偿还主体是企业化经营管理的项目法人,未脱钩的平台公司不能作为此类项目的项目法人;(2)项目本身为收益自平衡项目,即项目收益可以完全偿还专项债本息;(3)市场化融资额度应当与偿还专项债后的专项收入剩余相匹配,不得超过项目收益水平过度融资;(4)省级政府评估论证,地方政府应制定“项目预期收益与融资平衡方案”;(5)地方政府及时向金融机构披露融资信息;(6)不新增地方政府隐性债务。
     
    然而,《通知》行文对“没有收益的重大项目”、“有一定收益的重大项目”的融资方式表述较为模糊。原文表述为“对没有收益的重大项目,通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目,由地方政府发行专项债券融资。”那么上述两种项目是否可以由社会资本方作为投融资主体单独使用市场化方式进行融资并未明确,后续仍需跟进政策导向。
     
    3、专项债可被认定为重大项目的项目资本金,支持“专项债配套市场化融资项目”落地
     
    《通知》将专项债从债项资金认定为权益资金在一定程度上可增加市场化融资的撬动比,最大程度上发挥专项债作用,减轻政府方在权益端的投资压力及社会资本在债权端的融资压力。专项债认定项目资本金的条件为:(1)项目属于“专项债配套市场化融资项目”;(2)属于符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,主要为国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目;(3)不超越项目收益实际水平过度融资;(3)专项债严格落实到实体政府投资项目;(5)不得将专项债券多重嵌套,放大杠杆。
     
    结合《通知》对“专项债配套市场化融资项目”进行市场化融资的条件要求及专项债可认定为项目资本金的政策支持,在操作此类项目时可考虑根据项目收益情况适当调低专项债发债规模、做大专项收入部分,实现充实项目资本金和撬动市场化融资的目的。
     
    4、《通知》中涉及的重点关注领域及重大项目
     
    《通知》中涉及的重点建设领域和项目主要有:(1)重大战略:京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、海南全面深化改革开放;(2)乡村振兴战略;(3)棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持;(4)自然灾害防治体系建设;(5)铁路、收费公路、机场;(6)水利工程;(7)生态环保;(8)医疗健康;(9)水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施;(10)其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。
     
    社会资本可针对上述领域关注已纳入国家及省市县“十三五”规划的重点项目,推进“专项债配套市场化融资项目”落地。

     

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